Número é considerado insuficiente por movimentos camponeses. Ao divulgar dados, governo mistura resultados de várias políticas e confunde balanço da reforma agrária
Movimentos camponeses e pesquisadores não escondem a frustração com a reforma agrária do terceiro mandato de Luiz Inácio Lula da Silva (PT): o número de novas famílias assentadas e o ritmo das desapropriações de terra no país estão abaixo do que consideram necessário.
Até julho de 2026, o atual governo havia assentado 58,6 mil novas famílias, segundo dados do painel do Incra, número insuficiente para zerar a fila de espera. Atualmente, 113.232 famílias estão acampadas em todo o Brasil, segundo dados do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) obtidos pelo Joio via Lei de Acesso à Informação (LAI). Destas, 55 mil estão no Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico) e são o público prioritário da reforma agrária.
Ao divulgar os resultados, no entanto, o governo destaca um número bem maior: 266 mil famílias incluídas no Programa Nacional de Reforma Agrária desde 2023. Esse total reúne as 58,6 mil contabilizadas pelo Incra como novas famílias assentadas, 90,3 mil que já viviam em assentamentos e receberam documentos de regularização e outras 117,2 mil que já ocupavam a terra, mas foram oficialmente reconhecidas como beneficiárias do programa. Regularizar e reconhecer essas famílias garante direitos e acesso a políticas públicas, mas não cria novos assentamentos para quem continua acampado.
Movimentos camponeses apontam atrasos na formalização e na estruturação dos assentamentos. “São pouquíssimas. Mesmo onde foram feitos os assentamentos, o pessoal ainda não está com o CCU [documento que formaliza o direito de uso da terra], não está com o contrato de assentamento, ainda não está feito o PDA [plano que orienta a estruturação do assentamento], está tudo enrolado”, diz Edson Bagnara, da direção nacional do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST).
Uma segunda crítica dos movimentos camponeses diz respeito à forma como o governo tem obtido terras. Em abril de 2024, foi lançado o programa Terra da Gente, que reúne mecanismos como a compra de propriedades e a adjudicação – quando a União recebe imóveis de devedores como pagamento de dívidas. Essas áreas são organizadas na chamada Prateleira de Terras, um mapeamento que inclui imóveis já adquiridos ou em processo de aquisição, propriedades improdutivas, terras públicas federais, entre outros.
Para as lideranças camponesas, porém, assentar famílias em terras compradas não equivale à reforma agrária clássica, baseada na desapropriação de grandes propriedades que não cumprem sua função social. “Do ponto de vista da reforma agrária clássica, você tem que desapropriar latifúndios e distribuir para os sem-terra”, sintetiza João Pedro Stédile, um dos fundadores do MST e liderança histórica na luta pela terra.
O Incra informou ter incorporado 10,7 milhões de hectares ao Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) desde o início do governo, considerando todas as formas de obtenção. O órgão não detalhou quantos hectares vieram de cada modalidade. A desapropriação respondeu por uma parcela pequena desse total: até janeiro de 2026, foram 20,8 mil hectares, segundo revelou a Repórter Brasil.
O Incra argumenta que a utilização de diferentes instrumentos reduz a dependência exclusiva da desapropriação e permite incorporar imóveis provenientes de decisões judiciais, doações e outros mecanismos previstos em lei.
A adjudicação foi uma das alternativas destacadas pelo governo. Até julho de 2026, três processos concluídos somavam 78,1 mil hectares. O Joio solicitou, por meio da Lei de Acesso à Informação, a lista completa dos imóveis já adjudicados ou passíveis de adjudicação desde abril de 2024. O Incra, porém, enviou registros sem data e com valores inconsistentes para a área dos imóveis, o que impede conhecer o balanço completo dessa modalidade.
O que entra na conta do governo
Das 58,6 mil famílias contabilizadas pelo Incra como novas assentadas, apenas 9,5 mil ingressaram em assentamentos convencionais, nos quais cada família recebe um lote. As outras 49,1 mil foram incluídas em assentamentos coletivos ou ambientalmente diferenciados, como projetos agroextrativistas, de desenvolvimento sustentável e florestais.
No balanço apresentado em fevereiro de 2026, o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) também destacou a destinação de 32 milhões de hectares para uso social e conservação. Esse número inclui terras públicas destinadas a indígenas, comunidades quilombolas e povos e comunidades tradicionais, além de unidades de conservação e projetos de assentamento. São medidas que não desapropriam nem redistribuem latifúndios já constituídos, mas garantem direitos territoriais e evitam que terras públicas sejam griladas e incorporadas a novas grandes propriedades.
“Destinar a terra pública [a indígenas, quilombolas e povos e comunidades tradicionais] não é pouca coisa. É impedir a grilagem e a formação do latifúndio, que é depois o que a gente vai querer desapropriar”, observa Yamila Goldfarb, presidente da Associação Brasileira de Reforma Agrária (Abra) e professora e pesquisadora da Universidade Federal do ABC (UFABC).
Também entram no balanço do governo famílias que já viviam na terra e foram regularizadas ou reconhecidas oficialmente como beneficiárias do Programa Nacional de Reforma Agrária. Essas medidas garantem segurança jurídica e acesso a políticas públicas, mas não criam novos lotes para quem está acampado.
“A regularização é uma necessidade, mas não é um impulso de reforma agrária. Essa é a crítica fundamental que nós fazemos. Se você não desapropria o latifúndio, a lógica natural do capital é seguir acumulando terra. Ou seja, é a concentração e não a reforma da terra”, observa Stédile.
O que significa “inclusão no Programa Nacional de Reforma Agrária”
A inclusão no PNRA é importante para garantir a permanência das famílias na terra. É a partir dela que as famílias passam a integrar oficialmente o projeto de assentamento em que vivem, deixando a condição de ocupantes provisórios.
O ingresso no PNRA também viabiliza o acesso ao Crédito Instalação, usado para estruturar o lote e iniciar a produção; à assistência técnica e extensão rural; a linhas de crédito, como o Pronaf; e a programas de comercialização, como o PAA e o Pnae.
Além disso, é a partir da constituição oficial do assentamento e da inclusão de suas famílias no PNRA que o Incra pode executar investimentos em infraestrutura coletiva, como abertura e recuperação de estradas, sistemas de abastecimento de água, eletrificação e outras obras de interesse comum.
José Juliano de Carvalho Filho, professor da Faculdade de Economia e Administração da Universidade de São Paulo (USP), foi um dos pesquisadores que construiu a proposta para o segundo Plano Nacional de Reforma Agrária, lançado em 2003, e viu várias partes serem suprimidas e metas reduzidas. O economista faleceu em 2022.
À época, ele criticou a ênfase que o governo deu a outras políticas fundiárias – como regularização, oferta de crédito ou compra de terras. “Na proposta, essas ações são consideradas apenas como complementares. A regularização não é instrumento básico de reforma agrária, embora possa ser utilizada para regularizar pequenas posses em áreas reformadas”, esclareceu em entrevista à revista Estudos Avançados, da USP, em 2004. “É interessante lembrar que no passado – último governo militar e governo FHC – esses instrumentos foram utilizados para justificar políticas chamadas de reforma agrária e nada resolveram, mantendo a estrutura agrária”, completou.
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Por que o governo desapropria pouco?
O baixo ritmo das desapropriações é atribuído a uma combinação de fatores: o aumento do preço da terra, o orçamento limitado, a demora dos processos judiciais e a necessidade de reconstruir os órgãos responsáveis pela política fundiária depois dos governos Temer e Bolsonaro.
No início do terceiro mandato de Lula, o então ministro do Desenvolvimento Agrário, Paulo Teixeira, já havia sinalizado que o alto valor das terras tornava a desapropriação economicamente difícil. Os limites também apareciam nas metas estabelecidas pelo próprio governo.
A versão original do Plano Plurianual 2024-27 (PPA) previa assentar 70 mil novas famílias até o fim de 2025: 20 mil em 2024 e 50 mil em 2025. No primeiro ano, foram cumpridos 75,5% da meta, o equivalente a cerca de 15,1 mil famílias, segundo o Relatório de Monitoramento Anual do Plano Plurianual 2025. O próprio documento recomendava que tanto o indicador quanto a meta fossem revistos.
Para os movimentos camponeses, o orçamento também está muito abaixo do necessário. O Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) estima que seriam necessários R$ 10 bilhões apenas para obter terras e criar assentamentos, sem contar as políticas de estruturação e apoio às famílias.
Na versão do PPA revista em maio de 2026, porém, o governo reservou cerca de R$ 7 bilhões para toda a política fundiária federal. O valor financia não apenas a obtenção de terras, mas também regularização, infraestrutura, vistorias, mediação de conflitos e delimitação de territórios coletivos, entre outras ações. Até agosto de 2026, R$ 5,2 bilhões haviam sido empenhados – isto é, comprometidos para despesas específicas, mas não necessariamente pagos.
Na mesma revisão, o governo deixou de usar o indicador “número de novas famílias assentadas” e passou a medir o “número de famílias ingressantes no PNRA”, uma categoria mais ampla, que também pode incluir pessoas que já viviam na terra.
Fontes ouvidas pelo Joio afirmam que o terceiro mandato de Lula começou em condições mais difíceis que os governos petistas anteriores. O Ministério do Desenvolvimento Agrário precisou ser recriado, enquanto o Incra e outras políticas fundiárias vinham de anos de desmonte. Além disso, parte dos recursos disponíveis passou a ser controlada pelo Congresso por meio de emendas impositivas.
“Foram oito anos sem reforma agrária, com o sucateamento do próprio Incra e a extinção do MDA. A reforma agrária volta para a agenda do Estado brasileiro [no governo Lula 3], porém com limites. A efetividade da reforma agrária está muito aquém. Mesmo a tão badalada Prateleira de Terras não correspondeu à expectativa gerada”, analisa Anderson Amaro, integrante da direção nacional do MPA e coordenador da secretaria de organizações rurais da Via Campesina.
Para Goldfarb, da Abra, o panorama atual é o pior das últimas décadas. “Com a mesma verba [de anos anteriores], você desapropria muito menos. Outro fator é uma eterna judicialização nesses processos de desapropriação, que encarecem o processo ainda mais e que o lentificam. Então, a desapropriação pode durar dez, 20 anos”, completa.
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Desapropriar é só o começo
A reforma agrária teve uma guinada no governo FHC, quando foram desapropriados 10,2 milhões de hectares em oito anos e assentadas 510,3 mil famílias. Os dois primeiros governos Lula, por sua vez, desapropriaram 4,2 milhões e assentaram 640,8 mil famílias, com um foco em qualificar os assentamentos existentes em vez de criar novos. No primeiro mandato de Dilma Rousseff, foram 393,8 mil hectares, número que caiu para dezenas de milhares de hectares no mandato seguinte. “Teve mais desapropriação no governo Fernando Henrique, o que não significa que foram eficientes”, alerta a pesquisadora.
Para Goldfarb, o volume de desapropriações não basta para avaliar uma política de reforma agrária. A permanência das famílias também depende de infraestrutura, crédito e assistência técnica. “Você pode desapropriar, jogar a família lá dentro e tchau. Era isso que geralmente acontecia”, completa. Sem políticas de apoio aos assentados, o êxodo rural não é contido. Uma pesquisa de 2012 mostrou que uma em cada cinco (20%) famílias assentadas durante os dois mandatos de FHC deixaram os assentamentos. Nos dois primeiros governos Lula, foi cerca de uma em cada 13 famílias (7,8%).
Bolsonaro, por sua vez, não desapropriou nenhum hectare. Seu governo priorizou a entrega de títulos de domínio, que transformam os beneficiários em proprietários e permitem a venda dos lotes. Para Bagnara, do MST, isso abre caminho para que compradores com maior poder econômico adquiram as terras e voltem a concentrá-las.
As ocupações do MST são uma estratégia para acelerar o processo de obtenção de terra: se o governo não vai desapropriar, então terá que comprar. “Se você ocupar já não pode desapropriar. Nós temos aqui no Paraná mais de 80 áreas ocupadas que foram herdadas dos governos passados. Então, muitas delas nós estamos conseguindo resolver pela compra, pela negociação com os proprietários”, explica Bagnara, usando sua região como exemplo. Ele é do Assentamento Contestado, na Lapa, município da região metropolitana de Curitiba. “É papel do movimento social pressionar, ir para cima do Congresso, e ir para cima, principalmente, do governo”, conclui.
