Supremo derrubou norma que regularizava áreas potencialmente griladas; decisão pode afetar outros estados e mobiliza sociedade civil contra titulações
Uma lei estadual do Tocantins que flexibiliza registros imobiliários de imóveis rurais em terras públicas foi declarada inconstitucional pelo plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) no último 27 de março. Unânime, a decisão julgou procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7550, de autoria da Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e Agricultoras Familiares (Contag).
Em embargos de declaração apresentados pela Procuradoria-Geral do Estado do Tocantins (PGE-TO) no dia 23 de abril, porém, o governo do estado pede que os títulos de terra convalidados com base na lei fossem mantidos.
A ADI 7550 argumenta que a lei tocantinense 3.525/2019 descumpre a destinação de terras públicas federais ou estaduais para propósitos de reforma agrária ou de interesse público.
“É um dispositivo que a gente vinha chamando de instrumento de regularização da grilagem ou de legitimação da grilagem”, afirma André Sacramento, advogado da Associação dos Advogados de Trabalhadores Rurais do estado da Bahia (AATR), uma das organizações que participaram da ação como como amicus curiae.
Além da AATR, assinaram a ação a Comissão Pastoral da Terra (CPT), a Campanha Nacional em Defesa do Cerrado, a Alternativas para a Pequena Agricultura no Tocantins (APA-TO), a Coordenação Estadual de Comunidades Quilombolas do Tocantins (Coeqto), a Associação dos Notários e Registradores do Estado do Tocantins e a Defensoria Pública do Estado do Tocantins.
Com base na lei aprovada em 2019, imóveis rurais em terras estaduais ou da União puderam ser registrados por cartórios mesmo sem apresentar título de alienação ou concessão expedido pelo poder público. Em outras palavras, sem que tivessem a comprovação de que foram destacados do patrimônio público legalmente para se tornarem propriedades privadas.
“Você pega um título que não resistiria a uma análise com base no direito de registro público e substitui por um título emitido pelo estado que supriria esses defeitos do papel apresentado”, completa Sacramento.
O relator da ADI foi o ministro Nunes Marques. Em seu voto, acompanhado pelos demais ministros, ele argumentou que os estados federativos não têm competência para legislar sobre a destinação de terras públicas e que a privatização da propriedade de terra pública autorizada pela lei em questão está “às margens dos parâmetros constitucionais”.
O recurso apresentado pela PGE-TO defende que a decisão do STF se omitiu em relação à necessidade de um “regime de eficácia temporal” para sua aplicação no que chamou de “situações jurídicas concretas consolidadas”. Em outras palavras, que a corte não se pronunciou se a decisão vale para imóveis já titulados.
De acordo com a argumentação do recurso, os proprietários que tiveram imóveis rurais titulados sobre terras públicas teriam agido de boa-fé, com amparo na lei vigente, e não deveriam ser prejudicados pela decisão do STF.
O entendimento da AATR e da Campanha Nacional em Defesa do Cerrado, porém, é que os títulos em questão deveriam ser invalidados. Para Sacramento, o argumento do recurso do governo do Tocantins busca esvaziar, ainda que parcialmente, a decisão da Suprema Corte.
“Se algum título de propriedade foi emitido ou convalidado pelo estado do Tocantins, com base nessa lei inconstitucional, então essa convalidação e emissão foi feita sem base legal. Esse título novo, ainda que tenha aparência mais sólida de legalidade, é nulo”, afirma.
O advogado espera que a resposta do STF aos embargos se baseie em uma decisão anterior referente à outra ação: a ADI 5623. A ação, acolhida pela corte, questionou a inconstitucionalidade da propriedade e controle de terras em faixas de fronteira por empresas de capital estrangeiro.
No caso, o STF manteve válidos apenas os títulos que estivessem em conformidade com o artigo 184 da Constituição, que estabelece a desapropriação de imóveis rurais que não estejam cumprindo sua função social para fins de reforma agrária.
“O STF considerou os títulos emitidos nulos, mas reconheceu aqueles emitidos para agricultores familiares, dentro do limite de dimensão do que é considerado pequena propriedade, do que se encaixa na Política Nacional da Reforma Agrária, seriam mantidos. Isso é uma possibilidade que a gente acha que seria mais razoável que fosse aplicada nesse caso”, ponderou Sacramento.
A Contag e as organizações que participaram da ação como amicus curiae pretendem se manifestar na ação sobre o recurso apresentado pelo governo do Tocantins.
Anulação de títulos concedidos
Nos embargos de declaração à decisão do Supremo, a PGE-TO enumerou 243 títulos convalidados ou com convalidação em trâmite com base na lei. Eles somam mais de 65 mil hectares em 26 municípios, de acordo com dados da Associação dos Notórios e Registradores do Estado do Tocantins (Anoreg-TO), anexados nos embargos.
O montante revela que o impacto da legislação não foi tão significativo quanto se esperava. Na interpretação de Sacramento, isso se deu devido à fragilidade da lei.
“Algumas entidades têm a narrativa que o governo estadual estava fazendo um esforço muito grande para que os cartórios começassem a emitir títulos válidos com base nessa lei. Mas é uma legislação muito grosseira, que não resguarda nenhum interesse público em relação aos registros imobiliários do estado. Isso gerou hesitação dentro dos próprios cartórios”, revela.
Os dados da Anoreg-TO mostram também que títulos seguiram sendo convalidados após a instalação da ADI 7550, em dezembro de 2023. O fato contradiz a uma informação apresentada pelo Instituto de Terras do Tocantins (Itertins) às organizações da sociedade civil participantes da ADI. O Instituto havia garantido que teria suspendido os registros para “garantir que não haja nenhum risco à segurança jurídica dos processos executados”.
Durante anos, essas mesmas organizações tentaram obter mais dados sobre os imóveis registrados com base na lei. Em resposta a um pedido de Lei de Acesso à Informação feito em 2024 pela Coalizão do Tocantins pela Justiça Climática, o Itertins enviou uma tabela que contava 50 mil hectares de terra regularizados com base na lei entre 2019 e 2023. Desde então, portanto, mais 15 mil hectares foram regularizados desta maneira.
A advogada Maria de Fátima Dourado, que integra a equipe de advocacy da organização e assina a inicial da ADI 7550, ressalta que o órgão estadual se negou a compartilhar detalhes sobre as propriedades regularizadas pela lei. “Nós tentamos durante um bom tempo conseguir informações a respeito desse repasse de terras, mas não conseguimos”.
A maior parte dos títulos de propriedade emitidos ou convalidados a partir da lei 3.525/2019 ficam em municípios localizados no sudeste do Tocantins, região de divisa com os outros estados do Matopiba.
Acrônimo para os estados do Maranhão, Tocantins, Piauí e Bahia, o termo define uma região de fronteira agrícola que recebe incentivos para a expansão do agronegócio.
Em 2025, em cobertura sobre conflitos fundiários no Matopiba, o Joio visitou comunidades quilombolas que aguardam titulação pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) nos municípios tocantinenses de Almas e Dianópolis. Por lá, monoculturas de soja têm tomado parte do território reivindicado pelas comunidades. Os dados da Anoreg-TO mostram que, nesses dois municípios, foram titulados 3.644 hectares com base na lei estadual.
Segundo Laelson Ribeiro de Souza, coordenador agrário da Coordenação Estadual das Comunidades Quilombolas do Tocantins (Coeqto), a maior parte das 53 terras quilombolas tocantinenses também fica na região sudeste do estado. Dessas, apenas uma já obteve a titulação.
“O estado cria mecanismos para regularizar a grilagem, mas não cria um mecanismo para regularizar os territórios quilombolas. Não há um decreto, uma lei que titula terras quilombolas pelo estado do Tocantins. E isso nada mais é que uma escolha política, priorizar interesses econômicos e ignorar direitos constitucionais”, afirma Souza.
O coordenador da Coeqto é agrônomo e morador da comunidade quilombola Baião, localizada em Almas. Ela foi reconhecida pela Fundação Palmares em 2010, mas seu processo de titulação se prolonga desde então.
Souza ressalta que a Coeqto pretende demandar a revisão e suspensão imediata, por parte do Itertins, de todos os títulos criados com base na lei, principalmente os sobrepostos aos territórios quilombolas. “Terras públicas têm que ser destinadas”.
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Leis autorizam grilagem em todos os estados do Matopiba
Além do Tocantins, os principais estados que podem ser impactados pela decisão do Supremo são justamente os estados do Matopiba. Em todos eles há legislações que, embora aprovadas em épocas distintas, garantem a regularização da propriedade privada da terra mesmo sem o registro de destacamento do patrimônio público.
Essa informação, presente na cadeia dominial do imóvel rural – documento que registra as transferências legais de propriedade de imóveis desde a sua origem até o presente – é a base do direito territorial brasileiro.
Sacramento explica que a legislação brasileira é “bem rígida” na exigência de comprovação de todos os proprietários de uma terra. “Todo registro imobiliário, para ser válido, precisa ter uma cadeia de todos os detentores daquela propriedade até o momento do destaque”.
No Tocantins, a 3.525/2019 explicita a negligência à cadeia dominial, admitindo a legalização de registros imobiliários emitidos em qualquer época sem origem legal no poder público.
Para Sacramento, a especificidade da lei tocantinense está na simplificação da regularização, que admitiria “qualquer tipo de vício”. “Não coloca nenhuma trava, seja em relação à dimensão do imóvel, seja em relação à data, seja em relação a preservar os direitos de comunidades que estivessem ocupando tradicionalmente aquele território. Simplesmente permite que qualquer pedaço do papel possa ser reconhecido como documento de propriedade”, explica.
Já os marcos legais dos demais estados são menos diretos. No Piauí, a Lei Complementar 224/2019 reconhece imóveis rurais “cuja cadeia dominial não demonstre o regular destaque do patrimônio público para o privado”. No entanto, esse reconhecimento é feito mediante pagamento e preserva os direitos de posseiros ou de povos e comunidades tradicionais sobrepostas às áreas.
No Maranhão e na Bahia, por sua vez, existem marcos legais do tipo já há algumas décadas. Eles não explicitam a negligência à cadeia dominial, mas aceitam como prova de domínio privado documentos frágeis e facilmente falsificáveis, como transcrições de matrículas de imóveis e contratos registrados em cartório.
Nesses estados, esse reconhecimento envolve também um marco temporal mais antigo. No caso da Bahia, a lei 3.442/1975 exige que haja uma cadeia dominial retomando pelo menos até o ano de 1960. No Maranhão, a lei 5.315/1991 exigia cadeia dominial com lastro pelo menos até o ano de 1969.
Para a AATR, porém, essas leis ainda são inconstitucionais e podem ser atingidas pela decisão do Supremo.
“As leis de todos esses estados permitem a emissão ou reconhecem a validade de títulos fraudulentos sobre terras públicas, autorizando a emissão de novos títulos independentemente dos mandamentos constitucionais, sem considerar a prioridade ambiental ou para reforma agrária que essas terras têm”, afirma Sacramento.
Segundo Edmilson Costa, secretário de política agrária da Contag, a decisão pode motivar a anulação de legislações semelhantes em outros estados brasileiros. “Abre caminho. Eu vejo essa ADI como um parâmetro para que a gente possa abrir essa atuação em outros estados”, afirma.
Atualmente, a Contag participa de outras sete ADIs ou Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) ajuizadas no STF contra legislações estaduais ou federais que atacam os direitos de agricultores familiares ou de povos e comunidades tradicionais. A entidade também pretende ajuizar ações referentes às leis de terras nos demais estados do Matopiba.
Costa é agricultor familiar assentado em um projeto agroextrativista no município de São Raimundo das Mangabeiras, no sul do Maranhão, e sinaliza a importância da aplicação da nova jurisprudência no seu estado.
Por lá, a lei 12.169/2023 alterou a legislação anterior, de 1991, ampliando o tamanho de terras públicas passíveis de privatização de 200 para 2.500 hectares.
Embora o marco proíba a regularização de territórios ocupados por povos e comunidades tradicionais, ele também condiciona esses territórios àqueles cuja titulação já foi concluída pelo Instituto de Colonização e Terras do Maranhão (Iterma)
O Maranhão liderou os conflitos por terra no país em 2025. Costa ressalta que a Federação dos Trabalhadores da Agricultura do Estado do Maranhão (Fetaema), ligada à Contag, registrou conflitos em mais de 400 comunidades nos últimos anos. “A gente percebeu que com a aprovação da nova lei em 2023, esses números aumentaram”, revela.
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Agro, desmatamento e corrupção
Um dos argumentos centrais da ADI 7550 é o impacto da lei estadual do Tocantins no aumento do desmatamento do estado. A ação destaca que, em 2020, a superfície de Cerrado desmatada na região do Matopiba já correspondia a 23,47 milhões de hectares, ou 35,28% da área total do bioma na região.
O avanço do agronegócio é o principal responsável por esses números. Em 2024, o Matopiba concentrou 82% do desmatamento do Cerrado. O Tocantins e o Maranhão, por sua vez, responderam por 60% de todo o desmatamento no Cerrado em 2023.
Com base nesses dados, o texto da ADI 7550 argumenta que as terras sob domínio privado “estão mais propícias ao desmatamento que aquelas sob domínio público”.
Maria de Fátima Dourado, da Coalizão do Tocantins pela Justiça Climática, lembra que, um ano depois da aprovação da lei de terras do Tocantins, foi aprovada a lei 3804/21, que tentou flexibilizar o licenciamento ambiental no estado. A legislação teve 21 artigos declarados inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça do Tocantins. Dentre eles, um artigo que permitia que o licenciamento fosse autodeclarado.
“A ideia deles era regularizar terras devolutas com base na lei 3525/2019 e depois fazer essa autodeclaração para desmatar e continuar a produção. Foi uma lei criada para regularizar a corrupção”, afirma a advogada.
Dourado avalia que existe um interesse político na falta de transparência sobre quem foram os proprietários beneficiados pela legislação que convalida títulos em terras públicas. Os dados das propriedades e proprietários contemplados pela lei só se tornaram disponíveis para a sociedade civil no último mês, a partir da tabela anexada nos embargos de declaração à decisão sobre a ADI 7550.
A lei foi aprovada pela Assembleia Legislativa do Tocantins sem grandes empecilhos. Segundo André Sacramento, o fato reflete uma política local hegemonizada pelo agronegócio, e com um histórico recente de corrupção.
O governador do estado à época da aprovação da lei era Mauro Carlesse (Agir, atualmente filiado ao PSD), empresário e notório defensor do agronegócio. Carlesse foi preso preventivamente em dezembro de 2024 sob suspeita de fuga para o exterior durante investigações relativas a fraudes em licitações e desvios de recursos públicos. Respondendo em liberdade desde fevereiro de 2025, ele pretende lançar candidatura ao Senado pelo Tocantins. Carlesse alega perseguição política e afirma que não existem provas contra ele.
O atual governador do estado, Wanderlei Barbosa (Republicanos), antes vice-governador de Carlesse, também é proprietário de terras e defensor do setor. Ele chegou a ser temporariamente afastado do governo em 2025 no contexto de uma ação que investiga desvio de recursos para cestas básicas durante a pandemia de covid-19. A defesa do governador afirmou em habeas corpus que não existe prova cabal de corrupção que motive o afastamento.
“A maioria dos governadores da história do estado tem ligações muito profundas com o agronegócio, e há também uma história de afastamento de governadores, inclusive por envolvimento em grilagem de terras. Então tem um contexto institucional frágil em relação ao controle e combate da grilagem”, denuncia Sacramento.